Una de las instituciones más importantes del Estado dominicano y, sin embargo, tal vez la menos estudiada académicamente, ha sido la del alcalde pedáneo.Esta institución existe en la administración pública española en donde los alcaldes pedáneos son aquellos funcionarios locales de menor jerarquía que tienen a su cargo el gobierno de las pedanías municipales.
En España las pedanías equivalen a las secciones provinciales dominicanas. Los españoles las definen como "entidades de ámbito territorial inferior al municipio" o : "entidades sub-municipales", esto es, "núcleos de pequeño tamaño de población generalmente rural".
Por su nombre y funciones, la República Dominicana parece haber heredado esta institución de los españoles, pero en Haití también existieron, y existen, estos funcionarios, aunque con otro nombre, desde los días revolucionarios de Toussaint Louverture. Allí, al funcionario local que ejerce el poder político en las comunidades rurales, se le conoce con el nombre de "chef de section" (jefe de sección).
En los días de la Revolución Haitiana, cuando Toussaint trataba de mantener a los antiguos esclavos adscritos a las plantaciones para evitar el derrumbe de la producción agrícola, este gobernante creó un cuerpo de supervisores que combinaban el poder militar con responsabilidades económicas, y funcionaban como una policía rural.
A estos policías se les llamaba "chefs de section" y, además de las funciones señaladas, también tenían a su cargo la tarea de mantener el orden en sus comunidades y, en muchos casos, de ejercer una justicia primaria en ausencia de jueces de primera instancia.
Así, pues, en sus orígenes, los jefes de sección desempeñaban primariamente funciones económicas y militares, y secundariamente funciones políticas y judiciales. Algo parecido ocurría con los alcaldes coloniales españoles, y por eso la institución haitiana no era enteramente ajena a la cultura política ni a la vida institucional dominicana cuando Jean Pierre Boyer unificó la isla en 1822.
Inmediatamente comenzó la dominación haitiana, Boyer nombró comandantes militares haitianos en los dos departamentos de la parte oriental de la isla, y se cuidó de nombrar jefes de sección a los líderes criollos locales. La responsabilidad de estos "chefs de section" eran las mismas ya mencionadas, pero también tenían que velar por evitar la vagancia entre los habitantes rurales.
Este papel económico se hizo más patente después de la promulgación del Código Rural de Haití, en 1826, pues tocaba a los jefes de sección ocuparse en promover la agricultura comercial y los cultivos de exportación.
También quedaron estos funcionarios locales encargados de recoger datos estadísticos y económicos de sus comunidades y de enviar esos datos a los comandantes departamentales, quienes a su vez los remitían a Puerto Príncipe.
La importancia de los "chefs de section" en aquellos años quedó plasmada en el censo agrícola levantado por el gobierno haitiano en 1839. Gracias a la conservación de este censo tenemos hoy una relación de casi todos los jefes de sección de la isla, el nombre de sus comunidades respectivas y la producción agrícola de esas comunidades reportada por ellos mismos.
Gracias al Código Rural los "chefs de section" adquirieron mayor poder político. A partir de entonces ese cargo se convirtió en una de las posiciones más deseadas entre las élites campesinas en ambos lados de la isla pues servía de instrumento de movilidad social al tiempo que permitía a sus ostentadores compensar el poder que ejercían otros actores sociales como los grandes terratenientes, los dones y los notables de las comunidades.
En un país sin buenas vías de comunicación como era Haití (en ambos lados de la isla) en aquellos años, la figura del jefe de sección servía también de elemento aglutinante de las distintas fuerzas sociales que se movían en el seno de las dispersas comunidades rurales.
Cuando los dominicanos se separaron de Haití en 1844 y se lanzaron a la tarea de organizar el naciente Estado dominicano, el modelo constitucional más cercano fue la Constitución de Haití elaborada a finales de 1843, casi en víspera de la Separación.
Entonces, las funciones de los "chefs de section" fueron encargadas a los alcaldes pedáneos, con la diferencia de que éstos, los dominicanos, fueron en su mayoría civiles, no militares, y sus funciones fueron más políticas y policiales que económicas, como había sido el caso haitiano.
Sin embargo, como los dominicanos tuvieron que construir su nuevo Estado mientras libraban una guerra de independencia contra los haitianos, los alcaldes pedáneos fueron encargados de auxiliar a las fuerzas armadas nacionales asistiendo a sus comandantes en tareas logísticas y de reclutamiento de combatientes.
Así, desde el principio de la República Dominicana, los alcaldes pedáneos quedaron subordinados al poder militar, aunque dependían directamente del gobernador provincial, pero como durante muchos años los gobernadores ejercían simultáneamente funciones políticas y militares (se les llamaba Gobernador Político y Militar), los alcaldes no pudieron escapar a la influencia militar y eran considerados como accesorios del poder militar, aunque sus funciones fuesen constitucionalmente políticas.
Esto se hico más claro durante la Era de Trujillo cuando los alcaldes pedáneos sufrieron un proceso de subordinación ante la abrumadora presencia militar en casi todos los órdenes de la vida dominicana. Aun cuando los alcaldes dependían de los gobernadores, y éstos eran figuras notables del Partido Dominicano, en las cabeceras provinciales los gobernadores debían compartir el poder político con los comandantes militares.
Era común entonces que las patrullas militares que deambulaban por los campos pidiendo cédulas de identidad y carnés de membresía del Partido Dominicano tuviesen más poder coyuntural que los alcaldes pedáneos, a pesar de ser éstos la autoridad social legítima en las secciones y comunes rurales.
Las patrullas militares, sin embargo, cuidaban de no deslegitimar el poder social de los alcaldes pedáneos pues éstos servían al régimen como intermediarios funcionales entre el Estado y las comunidades rurales.
Además, como estaba claramente establecido que su autoridad derivaba de la delegación directa del gobernador provincial, y la de éste del Dictador por vía directa o a través del Secretario de Estado de Interior y Policía, los alcaldes pedáneos eran ampliamente respetados ya fuese por su propio liderazgo o porque tenían la potestad de ejercer el poder represivo del Estado.
Para las grandes movilizaciones políticas que el régimen realizaba frecuentemente, las autoridades nacionales y provinciales, así como los dirigentes del Partido Dominicano, se valían de los alcaldes pedáneos pues su cercanía con la población los convertía en "movilizadores" y propagandistas más efectivos que los ocasionales visitantes de las ciudades.
En los casi cincuenta años que han transcurrido desde la caída de la Dictadura la sociedad dominicana ha experimentado muchísimos cambios que afectaron la estabilidad y la existencia de la institución del alcalde pedáneo.
Entre los cambios más decisivos se encuentra la revolución de las comunicaciones que ha vivido el país, concomitantemente con el desarrollo de los partidos políticos y la proliferación de organizaciones populares, instituciones sin fines de lucro y grupos religiosos que ahora interactúan directamente con las comunidades sin necesidad de la intermediación de los alcaldes pedáneos.
Todas esas instituciones, más el mismo gobierno nacional por vía de sus ministerios, direcciones generales y otras agencias, terminaron socavando el poder y las funciones de los alcaldes pedáneos, convirtiendo esta institución en una estructura superflua dentro del Estado dominicano.
La democratización política y la pluralización institucional erosionaron de tal manera la autoridad de los alcaldes que los hicieron irrelevantes, pero hay que reconocer que durante casi 150 años esa institución tuvo una funcionalidad muy significativa que es necesario estudiar para entender el funcionamiento político de la vida rural dominicana.
Ojalá que algún académico se anime a investigar a profundidad esta historia que todavía espera ser contada.
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